Федеральная антимонопольная служба на защите интересов частных перевозчиков и пассажиров

ФАС уполномочен заявить…

Прошедший 2006-й год был знаменателен для системы внутригородских пассажирских перевозок Новосибирска двумя событиями: проведением конкурсов и заменой подвижного состава большинства городских маршрутов на автобусы городского типа.

Фото Владимира ПОЛЯКОВА

Свое мнение о проведенной транспортной реформе высказал адвокат, член коллегии адвокатов «Защита» Валерий Костромин.

— Михаил Андреевич, как вы оцениваете результаты транспортной реформы?

— Мое мнение остается прежним: какую бы благую цель ни преследовали проведенные конкурсы, они проводились и проводятся с нарушениями закона, что подтвердил и Арбитражный суд Новосибирской области, и апелляционная инстанция. Не менее важно и то, что Федеральная антимонопольная служба в конце прошлого года тщательно проанализировала состояние пассажирских перевозок в крупнейших городах России и 15 января этого года на своем официальном сайте опубликовала доклад на эту тему.

— И что сказано в этом докладе?

— Расскажу подробнее. Данная работа проводилась совместно с территориальными управлениями ФАС России, в соответствии с планом проведения анализа товарных рынков в 2006 году, утвержденным приказом ФАС России N 134. Актуальность работы связана с рядом проблем, имеющих место в этой сфере, в том числе допуском перевозчиков на рынки пассажирских перевозок, ростом стоимости проезда. Доля расходов на транспорт в общих потребительских расходах работающей части населения составляет от 5 до 7%. Недовольство ростом транспортных тарифов высказали 77% опрошенных Левада-центром. Недовольство тарифами находится на третьем месте — сразу после товаров первой необходимости и услуг ЖКХ. От себя могу добавить, что этот фактор коснулся и нашего города, так как владельцы автобусов большой вместимости были вынуждены повысить тарифы, чтобы окупить расходы на кредиты.

Учитывая, что в последнее время в большинстве городов введено конкурсное распределение перевозчиков по маршрутам, когда каждый маршрут закреплен за конкретным победителем конкурса, пассажир не имеет возможности выбрать других перевозчиков, так как они работают на других радиальных маршрутах. То есть городской рынок оказывается разделенным по территориальному принципу на ряд локальных монопольных рынков-маршрутов.

Таким образом, специфика транспортной инфраструктуры, заключающаяся в том, что конкуренция реально происходит на конкретных маршрутах или параллельных участках нескольких маршрутов, диктует первый вывод, что географическими границами рынка городских пассажирских перевозок является маршрут, который представляет локальный рынок. Рынок исследовался двумя способами: графическим и опросным. По результатам опроса делался вывод о характере рынка.

— А какой же транспорт предпочитает наш пассажир?

— Сошлюсь на доклад Федеральной антимонопольной службы: в целом среди опрошенных лидером потребительских предпочтений оказались микроавтобусы — половина опрошенных назвали маршрутное такси наиболее популярным и наиболее часто используемым видом общественного транспорта. Люди пожилого возраста чаще предпочитают крупногабаритный традиционный общественный транспорт.

При определении состава продавцов услуги выяснилось, что, помимо государственных и муниципальных унитарных предприятий (ГУПов и МУПов), акционерных обществ, частных предприятий и индивидуальных предпринимателей, на постоянных городских маршрутах действует «теневой» сектор перевозчиков, не являющихся самостоятельными игроками на рынке перевозок.

— Не секрет, что на городских маршрутах действует немало так называемых нелегалов…

— На этот вопрос Федеральная антимонопольная служба дает ответ: чаще всего теневой сектор возникает в результате передела и монополизации городскими администрациями рынка городских пассажирских перевозок. Выброшенные с рынка малые предприятия и индивидуальные предприниматели вынуждены «крышеваться» у официальных владельцев маршрутов.

— Пассажира больше всего интересует цена проезда…

— Да, и эксперты ФАС делают следующий вывод: ограничение доступа частных предприятий на рынок городских пассажирских перевозок и создание рынков маршрутов явилось главной причиной резкого увеличения стоимости перевозок. Имеется ряд экономических и административных барьеров входа на рынок городских пассажирских перевозок. Экономические барьеры в целом не высоки и легко преодолимы… Лицензирование также не представляет существенного барьера, поскольку осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, которая не подчинена городским администрациям.

Иначе обстоят дела с административными барьерами. Основной проблемой развития конкуренции, отмечает ФАС, на рынках городских пассажирских перевозок являются действия городских администраций. Самым типичным аргументом местных властей при отказе перевозчикам в выходе на маршрут был тот, что «потребность в перевозках удовлетворяют действующие перевозчики» и «по расчетам не требуется большего количества транспортных средств».

А самым прямым объяснением, раскрывающим истинную причину отказов частным перевозчикам в допуске на рынок, является объяснение администраций, что конкуренция со стороны частных перевозчиков снизит доходы действующих перевозчиков, то есть ГУПов и МУПов. А поскольку ГУПы и МУПы являются, в основном, планово-убыточными, то содержатся за счет соответствующих государственных и муниципальных бюджетов. И если допустить на рынок городских пассажирских перевозок частные предприятия, то они заберут у МУПа часть пассажиров, и его убытки возрастут, и придется увеличивать дотации из скудного муниципального бюджета, чтобы компенсировать эти дополнительные убытки.

Перечисленные административные барьеры, отмечают в ФАС, можно отнести к категории труднопреодолимых, поскольку для их преодоления требовались длительные процедуры во всех судебных инстанциях, и, в конце концов, суды признают необоснованными подобные отказы в доступе на рынок, поскольку в рыночных условиях не администрация, а потребительский спрос должен ответить на вопросы: удовлетворяется ли спрос, каким количеством перевозчиков и транспортных средств; какие маршруты и перевозчики наиболее востребованы; не слишком ли высок тариф на перевозки и т. д.

— А каково мнение Федеральной антимонопольной службы в отношении проведения конкурсов?

— ФАС отмечает: существенным административным барьером для крупных частных перевозчиков являются конкурсы на право работы на городских рынках пассажирских перевозок, которые в последнее время получили повсеместное распространение. Для малых предприятий и индивидуальных предпринимателей конкурсы являются непреодолимым барьером, поскольку условием допуска к участию в конкурсах является достаточно большое число и, как правило, крупных транспортных средств. При ответе на вопрос нашей анкеты о целесообразности проведения конкурсов на обслуживание маршрутов большинство перевозчиков высказывало сомнения в добросовестности организаторов таких конкурсов и опасения быть вытесненными крупными и приближенными к органам власти перевозчиками. По мнению перевозчиков, их перераспределение на конкурсной основе уже приводило к серьезным конфликтам в предпринимательской среде, сокращению рабочих мест и забастовкам.

За последние несколько лет действительно прошли забастовки частных перевозчиков в Красноярске, Оренбурге, Воронеже, Хабаровске, Костроме, Омске и других городах. Жалуются в ФАС России союзы автоперевозчиков и предпринимателей Уфы, Санкт-Петербурга, Иванова, Новосибирска и др.

Например, в марте этого года в Омске на забастовку вышли 4000 водителей маршрутных такси оставшихся без работы в результате конкурса, т. е. две трети маршрутных такси, работавших в городе. Я могу это объяснить: люди много лет назад пришли на рынок, создали рабочие места, спокойно работали, а затем по каким-то причинам путем проведения конкурсов оказались изгнанными с работы.

Аналогичная забастовка произошла в конце прошлого года в Костроме. Решение о проведении конкурсов на право доступа на городской рынок пассажирских перевозок администрация приняла, по мнению Костромского УФАС, из-за того, что хотела переделить рынок городских перевозок в пользу муниципального транспортного предприятия, которое не расплатилось за 90 автобусов-«мерседесов», закупленных для него администрацией.

С помощью Костромского УФАС предприниматели добились отмены конкурсов на право работать на городском рынке в Костроме и Костромской области. Губернатор области был вынужден включить представителя Ассоциации перевозчиков в межведомственный совет.

— С вашей точки зрения, каковы перспективы муниципального и частного общественного транспорта?

— Вот мнение Министерства транспорта и Федеральной антимонопольной службы… «Городской пассажирский транспорт находится в критическом положении и требует дотаций: уровень обеспеченности городов подвижным составом составляет 60% от потребности; количество автобусных маршрутов сократилось на четверть, парк автобусов — наполовину, а из оставшихся половина не отвечает требованиям безопасности, наполняемость салонов в часы пик в большинстве городов достигла физического предела и втрое превышает значения, рекомендованные Международным союзом общественного транспорта; средний интервал движения в часы пик превышает 15 минут. Половина опрошенных антимонопольными органами пассажиров требуют открытия новых маршрутов, считают маршрутную сеть недостаточной и не имеют возможности воспользоваться альтернативным маршрутом и перевозчиком. Суть дела в том, что кризис имеет место лишь в государственном и муниципальном транспорте. Маршрутная сеть городов за последнее десятилетие развивается по большей части за счет расширения сети маршрутных такси, обслуживаемых частными перевозчиками, при сокращении сетей государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Происходят процессы самоорганизации перевозчиков, их объединение в некоммерческие партнерства, союзы, ассоциации хозяйствующих субъектов, работающих на рынке пассажирских перевозок. Большинство перевозчиков согласны, чтобы их союзы, а не местные администрации регулировали работу транспорта, и считают, что дополнительные административные барьеры, приводящие к коррупции местных органов власти с отдельными перевозчиками, не нужны.

Действительной причиной критического состояния сферы городского транспорта является ограничение региональными администрациями доступа на рынок частных перевозчиков и индивидуальных предпринимателей и, соответственно, неразвитость конкуренции на рынках городских пассажирских перевозок». Это характерно и для Новосибирска.

— Какие перспективы развития пассажирского транспорта видит Федеральная антимонопольная служба?

— В докладе ФАС отмечается, что по ее инициативе в Транспортную стратегию Российской Федерации до 2020 года были включены положения о том, что «реформа государственного пассажирского транспорта должна быть направлена на создание экономически эффективной и доступной для большинства слоев населения системы городского и пригородного пассажирского транспорта, на создание равных условий для операторов различных форм собственности и развитие конкуренции, на переход от покрытия убытков операторов к рыночным отношениям».

В частности, ФАС предлагает: ускорить приватизацию государственных и муниципальных пассажирских автотранспортных предприятий усилить антимонопольный контроль над обоснованностью и правильностью проведения городскими администрациями конкурсов на право работы на городских маршрутах.

— Многие перевозчики недоумевают, почему на конкурсы выставляются маршруты, которые они в свое время обкатывали и открывали самостоятельно?

— Да, мне это известно. Могу привести в пример решение Управления ФАС по Ростовской области, которое 17 февраля 2007 года выдало администрации Аксайского района предписание о прекращении проведения конкурсов на право осуществления перевозок на внутрирайонных маршрутах, поскольку данные маршруты были разработаны перевозчиками самостоятельно. Так что в этом отношении прецеденты уже есть. Закон суров, но это закон.